试论职务犯罪检察部门的职能定位

试论职务犯罪检察部门的职能定位

【摘  要】：随着国家监察体制改革试点的不断推进，检察机关积极顺应改革发展的需要，新设立了职务犯罪检察部门，但是目前对职务犯罪检察部门的职能定位不明，本文从职务犯罪检察部门的内涵、现实意义分析其职能应包括补充侦查权、审查逮捕权、公诉权、立案监督、特殊调查活动监督权、刑事审判监督权和抗诉权。同时注意区分职务犯罪检察部门的监督与监察委员会的监督、职务犯罪检察部门与其他业务部门的职能关系、职务犯罪检察部门补充侦查权与职务犯罪侦查权以及监察委员会调查收集的证据材料如何使用。

【关键词】：监察委员会 职务犯罪检察部门 职能 定位

【正 文】

随着国家监察体制改革试点的不断推进，北京市、山西省、浙江省各级检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。与此同时，北京市各级检察机关拟统一设立职务犯罪检察部，专门与监察委员会进行办案衔接，负责对监察委员会调查案件进行立案审查，衔接完善刑事诉讼程序。[①]随后，浙江省检察院制定《浙江省人民检察院“把握历史方位，加强检察监督”重点任务工作方案》提出浙江全省三级检察机关均将成立职务犯罪检察专门机构。明确职务犯罪检察专门机构将会同监察委员会制定监察机关、检察机关办理职务犯罪案件的若干规定，促进工作衔接规范有序；制定检察机关职务犯罪检察部门工作流程规则；制定贪污贿赂犯罪案件证据标准。[②]由于职务犯罪检察是检察机关的一项创新性工作，目前仍有许多问题亟待厘清，其中一个核心问题就是职务犯罪检察部门的职能定位问题，它既影响职务犯罪检察部门的成立，也与其今后的发展完善密切相关，笔者试就其中的一些问题做一探讨。

一、职务犯罪和职务犯罪检察部门的内涵

职务犯罪是司法实践中经常使用的一个概念，指国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体工作人员利用职务上的便利，贪污、贿赂、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，侵犯公民人身权利、民主权利，破坏国家对公务活动的规章规范，依照刑法应当予以刑事处罚的犯罪。[③]包括刑法规定的贪污贿赂罪、渎职罪和国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪。

但是如何准确界定职务犯罪检察部门呢？这直接关系到职务犯罪检察部门的职能定位。笔者认为，它是人民检察院的内设机构，专门与监察委员会进行办案衔接，负责对监察委员会调查的职务犯罪案件进行立案审查，对提请批准逮捕的案件审查决定是否逮捕，对移送起诉的案件审查决定是否提起公诉，出席法庭支持公诉等工作。

二、设立职务犯罪检察部门的现实意义

  （一）适应新形势下反腐败斗争的需要。党的十八大以来，党中央对腐败问题重拳出击，强力反腐。坚持有案必查，“老虎苍蝇一起打”，创造了史无前例的反腐记录。为有效地治理腐败,关键要构建一个不敢腐、不能腐、不想腐的体制和机制。[④]把权力关进制度的笼子里，加强权力制约，完善监督机制。实践证明，惩治是最好的预防，制度是最大的保障。通过严厉惩治腐败，才能形成巨大的震慑效果，有效预防腐败的发生。而惩治腐败，必须要有专门的机构，除了党委、政府具有相关的职能部门外，司法机关也应该有相应的部门以及符合司法规律的体系，才能保证反腐败斗争的深入开展。

  （二）适应国家监察体制改革的需要。国家监察体制改革把所有反腐败的力量和资源如保留原来监察部和国家预防腐败局的职能之外，将检察院的反贪污贿赂、反渎职、预防职务犯罪等整合在一起，建立国家监察委员会，形成集中统一、权威高效的新的反腐败体制。[⑤]为做好与监察委员会进行办案衔接，促进工作规范、有序，设立职务犯罪检察部门有利于形成严密的法治体系，进而实现全面依法治国的目标。

   （三）适应司法体制改革的需要。今年是全面深化司法体制改革的决战之年。政法机关要进一步增强责任感和紧迫感，坚持扁平化管理和专业化建设相结合，全面推开内设机构改革。[⑥]这直接检验领导干部的大局观念、魄力和能力。检察机关内设机构改革是新一轮检察改革的重点，设立职务犯罪检察部门有利于整合检察职能，建立科学、高效的内部管理体制，进一步提高检察效能。

   （四）适应检察改革的需要。2017年3月12日，最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大五次会议第三次全体会议上作最高人民检察院工作报告时表示“检察机关将大力加强检察监督……完善专门检察监督格局。”设立职务犯罪检察部门，有利于实行专业化管理，从而建立集中统一、权威高效的专门检察监督格局，这也是推动检察工作科学发展的一项重要而紧迫的任务。

三、设立职务犯罪检察部门的法律依据

根据《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。第一百三十一条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《人民检察院组织法》第二十条规定，最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。检察机关自恢复重建以来，其检察监督职能不断发展、完善，检察机关为继续深入开展打击职务犯罪活动，应当设立专门的职务犯罪检察部门。

   四、职务犯罪检察部门的职能定位

   在全面推进依法治国的新形势下,检察机关的检察权也在不断地深化。笔者认为，职务犯罪检察部门职能定位，归纳起来大致有以下几种职能:

  （一）补充侦查权。随着国家监察体制改革试点的进行，全国人大常委会决定对试点地区暂时停止适用《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定。根据刑事诉讼法第一百七十一条规定，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。检察机关在审查监察委员会移送起诉的职务犯罪案件中，对于主要犯罪事实不清、证据不足的,可以退回监察委员会补充侦查，在必要时也可以自行补充侦查。这里的侦查权，不是为侦查而侦查，也不是为破案的。[⑦]它是为了正确、及时查清犯罪事实，防止和纠正可能发生或已经发生的错误和疏漏，作为核实证据、补充证据的一种手段。对于补充侦查的案件，应当在一个月内补充侦查完毕，补充侦查以两次为限。

  （二）审查逮捕权。检察机关对监察委员会移送的职务犯罪案件，如果认为不构成犯罪，是否可以建议监察委员会撤销案或者作出不批准逮捕的决定呢？根据我国宪法第三十七条第二款规定，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。刑事诉讼法第七十八条规定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。监察委员会对有证据证明被调查人有犯罪事实，认为需要逮捕的，应当提请人民检察院的职务犯罪检察部门审查批准，这样有利于人民检察院与监察委员会互相监督制约。况且，监察委员会只行使执法监督机关的监督、调查、处置权，批捕权、起诉权、审判权是司法机关的权力，监察委员会不行使司法机关的权力。[⑧]

（三）公诉权。根据刑事诉讼法第一百六十七条规定，凡需要提起公诉的案件,一律由人民检察院审查决定。公诉是我国检察机关核心的标志性的职能，[⑨]它既承担着追诉犯罪的职责，又承担着对刑事诉讼活动进行法律监督的职责;既是侦查程序的审查把关者，又是审判程序的启动者和诉讼程序的纠错者。全国人大会常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》第二条明确规定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。因此，人民检察院的职务犯罪检察部门对监察委员会侦查终结后移送起诉的职务犯罪案件，有权进行审查，并依法作出提起公诉、不起诉的决定。对于犯罪事实已经查清，证据确实、充分的，依法提起公诉；如果认为监察委员会移送起诉的涉嫌职务犯罪嫌疑人具有刑事诉讼法第一百七十一条、第一百七十三条规定的情形,应当作出不起诉的决定。

随着社会经济的发展，职务犯罪的主体越来越广泛，手段越来越复杂，窝案、串案越来越严重。笔者认为，实行“捕（批捕权）诉（公诉权）合一”模式符合职务犯罪检察专业化建设的需要。首先，有利于检察机关提前介入，引导侦查取证，确保职务犯罪案件质量。只有当职务犯罪检察部门兼具捕、诉两项职能时，提前介入才能常态化，才能够在审查逮捕过程中，根据案件特点和证据情况开展引导侦查工作，并从审查起诉的角度把握证据标准，引导监察委员会全面、深入开展侦查工作，为审查起诉工作提前做好准备；其次，有助于侦查监督和公诉工作的相互衔接，避免重复劳动，提高办案效率，降低司法成本。在审查逮捕阶段审查案件时，应重点审查是否具有社会危险性方面的证据材料，而在审查起诉阶段审查案件时，需重点审查证据是否确实、充分；再次，有利于提高职务犯罪检察干警的业务素质。捕诉合一后，对干警的业务水平提出了更高的要求，干警不仅要掌握批捕的业务技能，也要熟悉公诉业务技能，尤其要突出对职务犯罪的事实、证据及案件的定性等方面的审查。需要指出的是，这里的“捕诉合一”是指同一个职务犯罪案件批捕环节和起诉环节由同一部门（职务犯罪检察部门）的不同承办人进行审查，这与实践中由同一承办人全程办理同一职务犯罪案件的审查批捕和审查起诉是两个不同的概念。

  （四）立案监督。设立职务犯罪检察部门负责监察委员会办理职务犯罪案件的立案监督等工作。[⑩]目前，国家监察体制改革试点地区中北京市三级检察院设立的职务犯罪检察部已明确对监察委员会调查的案件进行立案审查。随后，北京市东城区检察院组建了职务犯罪检察部，由2名检察官和6名检察辅助人员组成。该部门专门办理职务犯罪公诉案件，负责对监察委员会调查案件进行立案审查，并充分履行审查起诉、补充侦查等职责。那么如何理解“对监察委员会调查案件进行立案审查”呢？这不是指对监察委员会侦查终结后移送起诉的职务犯罪案件进行审查，而是在侦查终结前的立案阶段的审查，[11]这是人民检察院职务犯罪检察部门对监察委员会调查案件的立案活动是否合法进行监督的体现。

（五）特殊调查活动监督权。监察委员会调查案件分为一般调查和特殊调查。特殊调查，就是刑事侦查。[12]人民检察院的职务犯罪检察部门在审查监察委员会提请批准逮捕犯罪嫌疑人和移送起诉的职务犯罪案件时对特殊调查活动是否合法实行监督。通过对特殊调查活动的监督，从中发现并纠正调查活动中在讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等环节上的违法违纪行为，以保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。

此外，作为专业化的职务犯罪检察部门，还应该享有刑事审判监督权,对人民法院审理职务犯罪案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见；对于人民法院确有错误的判决和裁定，享有抗诉权，要求人民法院启动再审程序。

当前，要把建立职务犯罪检察部门与监察委员会分工衔接工作机制作为工作的重点，用法治思维、法治方式来强化落实，形成制度化、常态化。建立监察委员会移送涉嫌职务犯罪案件制度，规范移送和受理程序，加强检察机关对移送涉嫌职务犯罪案件的监督，建立检察机关、监察委员会联席会议、案件协商、信息通报和共享等办案衔接工作机制。当然最好由全国人大常委会专门出台关于加强检察机关与监察委员会办案衔接工作的规定，对两个部门的职责、移送案件的程序和标准、证据效力、信息共享的案件范围和内容、检察监督及责任追究等问题做出明确具体的规定。或者由国家监察委员会与最高人民检察院联合制定相关的规范性文件，明确监察委员会与检察机关之间的工作衔接，以更好地接受检察机关的法律监督。[13]

五、正确处理好几个关系

作为一个新设立的检察部门，职务犯罪检察部门除了要有明确的职能定位之外，还必须正确处理好几个关系，从而保证与检察机关正在进行的内设机构改革相匹配。

(一)正确区分职务犯罪检察部门的监督与监察委员会的监督

全国人大会常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》第二条明确规定，监察委员会对所有行使公权力的公职人员依法实施监察；监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况。职务犯罪检察部门的检察干警必须接受监察委员会的监督。因为职务犯罪检察部门的检察干警均是公职人员,而所有公职人员都必须接受监察委员会的监督。人民检察院是国家的法律监督机关。监察委员会对被调查人可能构成犯罪，在立案时就要接受检察机关的职务犯罪检察部门审查监督和把关；对涉嫌职务犯罪的，调查终结后移送检察机关审查起诉。二者相互配合、相互制约，[14]共同构成国家监督体系。

（二）准确把握职务犯罪检察部门与其他检察业务部门的职能

设立职务犯罪检察部门的目的是为了加强监察委员会与检察机关之间的工作衔接。从专业化的角度出发，如目前许多检察院设立了金融检察部门、知识产权检察部门、生态资源检察部门、未成年检察部门等。专业的工作要有专业的人员。检察机关要把业务能力强、办案经验丰富的检察干警选派到职务犯罪检察部门，同时，通过举办业务竞赛、专题培训等方式，努力提升职务犯罪检察部门干警的专业化水平。但是职务犯罪检察部门的工作并不是检察业务工作的全部，仅是检察业务的一部分，各检察业务部门如控告申诉检察部门、民事行政检察部门、刑事执行检察部门等仍然应根据各自的检察业务特点做好相应的本职工作。职务犯罪检察部门不能替代或者凌驾于其他检察业务部门之上，与其他检察业务部门之间不能互相取代或叠加，也不是领导与被领导关系，而是分工负责、互相配合的平等部门关系。

（三）厘清职务犯罪检察部门补充侦查权与职务犯罪侦查权的区别

职务犯罪检察部门补充侦查权是在审查起诉中认为监察委员会移送的职务犯罪案件事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人的自行侦查和补充侦查权，不包括对职务犯罪的侦查权。补充侦查并不是每个案件都必须经过的诉讼程序。职务犯罪的侦查权主要适用于贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，以及国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件进行立案侦查，也就是目前试点地区暂时停止适用《中华人民共和国刑事诉讼法》关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定。这次监察体制改革很明确的一点就是剥离检察机关的职务犯罪侦查权，而不是整个侦查权。[15]

（四）监察委员会调查收集的证据材料如何使用

根据刑事诉讼法第五十二条规定：行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。监察委员会作为执法监督机关调查收集的这些证据材料也就可以作为证据使用，但是对于如证人证言、被调查人的供述和辩解、鉴定意见、勘验检查笔录等证据，检察机关是否可以使用呢？检察机关的职务犯罪检察部门可以作为证据使用，并以此作出是否逮捕、是否起诉的决定。同时，职务犯罪检察部门应将监察委员会调查收集证据的方法是否合法作为审查的专门内容，重点关注各类证据生成的程序瑕疵以及相互矛盾的证据，一旦发现案件证据存在违法情形的，应当依法作出是否排除非法证据的决定。[16]

总之，职务犯罪检察部门作为检察机关新设立的部门，已经成为成为监察委员会与检察机关联系的桥梁纽带，其正常运转需要一个不断的磨合过程，要牢牢把握检察机关的宪法定位，积极顺应改革发展需要，聚焦监督主责主业，加强检察监督，坚定维护社会公平正义，只有这样，才能推动检察监督体系创新发展，也才能在全面依法治国中切实发挥应有的作用。